社區養老的大城樣本——北京養老驛站:光環有多耀眼,經營就有多心酸

2018年5月，3位留洋歸來的清華高材生在位于寸土寸金的北京西城區創建了雙旗桿養老驛站。他們從英美等國的社區養老模式中汲取經驗，將老年人飲食和醫療養生作為驛站的主打特色，推出針對不同老人的定制服務。上下兩層的驛站當中，每天來吃飯、活動的老人不下70人。

然而，這樣的盛況并未持續太久。在一年之后的2019年4月，這個被視為社區養老標桿的養老驛站悄然關門了。這個消息一出來，便引起了眾多媒體的關注報道和討論。這種黯淡地收場，無論是當時還是現在來看，或多或少都有其必然性，這種必然性，是由社區養老這種服務模式的先天因素決定的。

-01-、養老驛站的興起，有其特定且繞不開的時代背景

為應對人口老齡化的縱深發展，北京市于2016年創新性地推出了三邊四級養老服務體系，通過建設社區養老服務驛站，進一步完善北京市養老服務體系，最終解決老年人居家養老的后顧之憂。社區養老服務驛站是北京市政府著力解決養老服務最后一公里的重要保障，也是夯實北京市構建首善之區與和諧宜居之都的堅實基礎。

2016年5月，北京基本完成了養老床位指標建設任務，按照《北京市養老服務設施專項規劃（2015—2020年）》的整體規劃，政策風口開始轉向社區居家養老。

同年5月14日，北京市老齡委發布了《關于開展社區養老服務驛站建設的意見》(以下簡稱《意見》)，首次明確提出：從2016年開始，在本市社區層面展開社區養老服務驛站建設。同時，北京市民政局印發了《社區養老服務驛站設施設計和服務標準(試行)》(京民福發〔2016〕392號)。這兩個文件從整體上對社區養老服務驛站的功能定位、建設基礎、運營主體、建設規模、建設標準、服務范圍及發展目標等內容進行了詳細說明與規定，這兩個文件，奠定了北京市社區養老服務驛站建設與運營的基礎。

自2016年始，2017年、2018年、2019年，北京連續4年超額完成當年養老驛站建設指標。這一時期，政府通過政策引導有力地調動了各種社會資源，快速完成驛站建設指標，我們稱之為增量積累時期。

2018年5月，為鼓勵養老驛站實現自身造血和市場化生存能力，以及逐步減少對政府購買服務和財政補貼的依賴，北京市民政局、北京市老齡委就聯合北京市發改委、財政局、人力資源和社會保障局共同發文《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》，其中明確規定了4項補貼政策：服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持，再加上政府對購買服務、驛站租金和驛站建設補貼的持續支持，補貼達到了空前力度。

這項政策是一個轉折點，通過補貼力度的加大和補貼方式的調整，培養養老驛站的市場化生存能力。北京市的養老驛站進入了存量優化時期。

-02-、養老驛站在探索中養成了別具一格的發展特質

第一，從運營主體來看

社區養老服務驛站的運營主體必須是具有獨立法人或具有法人資格的專業化為老服務企業或社會組織，其主要功能是為社區居家老年人提供基本服務，是社區為老服務資源的整合者和為老服務供需平臺的搭建者。

第二，從服務對象來看

社區養老服務驛站的服務對象是身邊有需求的老年人，這與國際上提倡的在地化養老理念相一致，即盡可能滿足老年人在熟悉環境中養老的需求，減少老年人因離開熟悉環境而對環境適應不良，進而引發新的身心健康問題和社會問題。

第三，從服務內容來看

2016年以來，社區養老服務驛站為老年人提供日間照料、呼叫服務、助餐服務、健康指導、文化娛樂和心理慰藉等6項基本公共服務。在此基礎上，根據自身設施條件和周邊資源供給情況，上門為居家老年人提供助浴、助潔、助急、助醫等規范化、個性化定制服務，拓展開展康復護理、心理咨詢、法律咨詢等延伸性功能，提供慈善組織、社工、社區志愿者和低齡健康老年人到社區志愿服務、老年人互助等13大類、30多項服務，構成了日托、全托、照料、護理全梯度服務，基本上能夠滿足老年人的一般需求和特殊需求。養老驛站在服務功能上打通了居家、社區、機構3個板塊，通過小規模、多功能、專業化，整合服務資源，為居家老人提供服務。

第四，從運營模式來看

北京市社區養老服務驛站運營方式主要有連鎖運營、單體運營、聯盟運營和PPP運營等4種方式。

一是連鎖運營。具有法人資質、實力雄厚的品牌社會組織或企業，對區級行政區域內多家驛站實行連鎖式運營，推動社區養老服務驛站連鎖化、品牌化。提倡街道（鄉鎮）養老照料中心承接服務區域內社區養老服務驛站的建設運營。

二是單體運營。獨立的社會組織、企業利用設施開展單家社區養老服務驛站運營。

三是聯盟運營。多家社會組織、企業或個體工商戶通過加盟協議方式共同運營一家驛站，主體服務區由具有法人資質的社會組織或企業運營，并代表驛站承擔對其他加盟服務點的指導和牽頭協作，實現分工合作。

四是PPP運營。政府提供土地，交由社會組織或企業新建驛站；約定運營周期后，無償移交給政府。

第五，從服務特點來看

從養老驛站運營情況可以看出以下幾個消費特點。

一是助餐是老人消費最多的服務項目。從目前養老驛站提供的助餐、助潔、助浴、助行、代辦、咨詢等多種收費類服務的流量來看，更多的老年人傾向于選擇助餐等低消費服務，助餐是養老驛站普遍提供的消費服務。老人的需求仍沒有被完全激發，消費能力不足。

二是托養和日間照料服務供給城市高于農村。城六區養老驛站中開展托養及日間照料服務的為59%，遠郊城區為26%。城六區中的4個城市功能拓展區以提供短期托養服務為主，首都核心區主要提供日間照料服務。日間照料服務更符合東西城區老人白天由養老驛站照看，晚上回家居住的生活方式。

三是服務提供有所側重，服務項目日趨集中。驛站建設初期，一般都結合自身資源與周圍環境來選擇重點服務項目，尋求穩定收入來源。運營一段時間后，由于找到了客戶資源，逐步形成了一些重點專業化項目。另外一些以托養服務為主要收益的養老驛站，在服務功能上逐漸趨同于養老照料中心并逐步擴大服務規模，拓展醫養理療資源，憑借資源優勢主要打造老年康復理療室，其他服務提供量較少。

四是覆蓋老年人口多。原則上每個養老驛站的服務區域人口規模為7000～10000人，服務半徑不超過1000米；單個驛站服務最低人口規模不低于5000人，或老年人口不低于2000人；服務最高人口規模不超過20000人，或老年人口不超過8000人。目前，北京市有養老驛站915家，戶籍老人360多萬人，常住老年人更多。從擁有資源的情況看，平均每個驛站大約服務近萬名老年人口。

五是為社區老年人提供便利化服務。驛站是嵌入式小型化多功能的社區養老服務設施，離家近、收費低、環境熟悉，這是大型養老機構所無法比擬的。驛站設在老年人家門口，老年人既能生活在熟悉的家庭和社區環境中，又能得到就近、靈活、便捷、低成本的社會化、專業化服務和照護。

-03-、自帶光環的背后面臨的重重困境

運營難：近百人流量才能養活一家驛站

讓一家養老驛站活下來，需要多少錢？一家驛站負責人算了一筆賬，把水電、供暖、人力成本、活動費都算上，運營一家養老驛站一年至少需要20萬元。其中，驛站工作人員的工資就占了總成本的近70%。理想狀態下，驛站的日客流量要達到七八十人，才能養活一家驛站。疫情期間，這樣的目標很難達到。

這樣一筆賬，還是在沒有租金的前提下。根據相關規定，為了幫助養老驛站減負，驛站建設按照政府無償提供設施原則，由街鄉鎮通過租賃、置換等方式獲取土地或設施建設驛站，或通過給予租金補貼的方式吸引和鼓勵社會力量建設運營驛站。去年，為幫助養老服務機構渡過疫情期間運營困難的難關，本市又拿出1億元資金用于支持機構運營，其中6000多萬元用于養老驛站。

然而，在政府大力扶持的基礎上，不少驛站依然生存艱難。根據北京市社會福利服務管理平臺數據顯示，2019年1到8月份，全市有241家養老驛站服務流量顯示為零，另有157家驛站的服務流量低于100人次。

服務難：人手不夠業務難開展

在北京市三邊四級養老服務體系中，養老驛站被賦予居家社區養老服務總服務臺的角色，是老年人身邊服務、床邊服務的直接提供者。

2019年以來，北京市出臺系列文件，引導驛站聚焦全市基本養老服務對象，通過劃分責任片區、明確責任清單等措施，與基本養老服務對象精準對接。以每個驛站服務覆蓋200-300名基本養老服務對象的標準，要求驛站主動溝通、建立聯系、承諾服務。

有了責任劃片，為養老驛站提供了一份相對穩定的收入。然而大多數養老驛站的工作人員只有兩到三人，開展日常工作顯得捉襟見肘。很多驛站只有兩個人，三個人還算多的。

一位驛站負責人表示，驛站需要對接各種資源，組織各種活動，還要應付各種各樣的檢查評估，兩個人其實忙不過來。跟老人打交道是一件比較耗時間的事，老人有事找到驛站，不可能幾分鐘就給打發了。然而，因為成本問題，驛站無法增添更多人手。

因為成本問題，驛站工作人員有限，不利于服務的有效開展，導致服務水平差，形成了一種不良循環。不少驛站存在服務功能單一，專業服務能力不強，難以滿足居家老年人多樣化、個性化的養老需求。

這種狀況也不利于養老驛站吸引人才。一位驛站負責人表示，他們的新員工試用期是兩個月，很多人受不了驛站的工作強度，試用期沒過就辭職了。留不住人，也難培養出優秀人才。

盈利難：老人還沒有形成為服務買單的意識

為滿足老年人的就餐需求，2019年北京市依托養老驛站，助餐點位新增實現了加速度。在一些備受歡迎的養老驛站，用餐高峰時段甚至出現了老人排隊的場面。老年餐賣得紅火，驛站是否就能盈利呢？

一位驛站從業者表示，老年餐雖然需求旺盛，但除了為驛站引來流量，直接帶來盈利的不多，許多時候賣一份餐還要賠上幾塊錢。一份老年餐均價為20元，利潤空間非常有限。由于沒有利潤，配餐公司不愿意給驛站送餐，有的甚至開出訂餐100份起送的條件，條件苛刻。

為提高老年人的生活質量，失能老年人護理補貼也可以在養老驛站消費，購買養老服務和照護用品、輔具。然而，相比購買服務，老年人更喜歡買東西，尤其是生活用品。為了迎合老年人的消費心理，一些養老驛站打擦邊球，賣的東西越來越雜，變成了雜貨鋪。而根據相關規定，發放該補貼的主要目的是讓失能老年人享受到專業的護理服務。一位驛站負責人表示，老年人只會對剛需買單，驛站日常提供的文娛活動、健康講座幾乎都沒有盈利空間。老人還沒有形成為服務買單的意識，想要撬動銀發群體消費仍然很難。

截至2020年，北京市社區養老驛站已有1000多家，但實際盈利的卻寥寥無幾。目前，北京社區養老驛站基本是靠政府一次性補貼、房租補貼、流量補貼來盈利的。根據調研發現，北京市朝陽區的驛站盈利方式比較單一，對于有床位的驛站，可以實現收支平衡，對于沒有床位，僅靠政府補貼的驛站，生存狀況相對惡劣，基本處于虧損狀態。單一的盈利模式大大削弱了社區驛站的抗風險能力，受新冠肺炎疫情的影響，北京近半數驛站難以支撐。

發展難：缺乏單體執照，發展制約大

完善合法的證照是企業運營與發展的前提。在社區養老服務驛站的實際運營過程中，由于企業與社會組織使用的場地和設施均由政府無償提供，受場地性質的影響，企業和社會組織都無法申請營業執照，導致在實際運營中經常受到其他監管部門執法的影響，制約著驛站的運行與發展。

此外，在社區養老服務驛站的建設過程中，一些街道提供的場地并不符合驛站建設的要求，本身屬于違建，不僅無法辦理證照，還存在諸多安全隱患。受場地的限制，一些社區養老服務驛站只能提供簡單的助餐服務、健康指導和文化娛樂項目，諸如日間照料、緊急呼叫和心理慰藉等服務根本無法開展。

場地難：驛站空間設計不合理，利用率低，造成資源浪費

調研發現，北京市社區養老服務驛站的占地面積大多在300～400平方米之間，提供服務的場地較小，老人休息區及公共活動區域面積狹小。有限的場地難以容納眾多服務項目，與此同時，驛站輻射范圍僅限于所在的小區，服務半徑較小，這很大程度上限制了社區驛站的發展壯大。

很多養老服務驛站空間設計不合理，不僅會造成有限資源的極大浪費，而且會影響實際功能的發揮，進而影響老年人的行為。一些驛站雖然有日間照料室、心理慰藉室等，也購置了相應的設施設備，但要么這些功能性場所及設施不具備使用的條件，要么缺乏專業的工作人員，導致設施設備閑置。

政府流量補貼面臨實際困難

據60加研究院調研數據，目前養老驛站主要的收入來源是政府補貼、照料服務和助餐服務，其他多為公益性質或低價服務。調研發現，月收入不足五萬的養老驛站占據了一半以上。而在所有收入中，政府補貼占據大頭。政府補貼占總收入50%以上的驛站高達40%。以西城某養老服務驛站為例，該驛站運營1年以上，但政府補貼資金仍占驛站總收入75%以上。

目前政府補貼包括兩部分：一是政府一次性補貼或租房補貼，二是政府流量補貼。流量補貼包括服務流量補貼、托養流量補貼、連鎖運營補貼和運維支持。但在流量補貼實行過程中，養老驛站也面臨著一些實際的困難。

首先，服務流量補貼是根據社區養老服務驛站服務收費流量總和的一定比例給予的資助補貼。目前養老驛站主要承接的是居家上門服務，而上門服務比集中式養老服務耗費的時間長且效率低。調研中發現，居家上門平均每位工作人員每天只能完成2到3單，月服務人數在200人以下的驛站占據50%以上。且現階段老人的消費能力與消費水平普遍較低，驛站提供的是低廉甚至是免費的服務項目。因此，服務總收入并不高。

同時，需要老年人持養老助殘卡刷卡消費后，驛站才能拿到補貼。不少老人的消費習慣讓他們不愿去銀行開通養老助殘卡的支付功能，這也會增加上門服務的難度。此外，還存在流量如何界定的問題，例如驛站對老年人提供的心理慰藉、講座、集體活動等算不算提供服務并沒有定論。

第二，托養流量補貼是指根據社區養老服務驛站開展照料服務給予資助補貼，日間托養每天照料時間不少于6小時。但實際情況是，養老驛站的照護服務是受限制的。其中短期全托時間原則上不得超過15天。對于需長期托養的老年人，統一推介轉送到附近的養老機構（照料中心）接受全托服務。

而部分社區的養老驛站和街鄉一級的養老照料服務中心存在競爭關系。兩類機構分屬不同的運營者，由于養老驛站的服務人口、輻射范圍、服務能力有限，競爭優勢較小，與養老照料服務中心的競爭中處于下風，這在一定程度上增加了養老驛站提供照護服務的難度。

第三，連鎖運營補貼是指對品牌供應商承接若干家社區養老服務驛站建設運營，并實施同一服務標準、品牌連鎖運營給予的獎勵補貼。現實情況是，目前，養老驛站的連鎖實際上產生的規模效應很小。這是由于服務業連鎖和便利店等行業連鎖差別較大，便利店等連鎖可以通過供應鏈體系降低成本，但養老驛站連鎖中，每個店需要固定的人和設備，且相互之間的業務協同關系較小，規模效應并未產生。以誠和敬為例，目前誠和敬在北京打造了超過100家驛站，但整體處于虧損狀態。

一個小小的驛站，要既要在未知的藍海中探路前行，還要面臨這些實實在在的困難與障礙，可想而知，本文開頭中提到的雙旗桿養老驛站為何撐不過一年了。

據知情人士透露，雙旗桿養老驛站一年的房租租金就要上百萬，員工有十幾個，同時，驛站分一層和地下一層兩部分，地上一層的面積不大，大部分活動空間都在地下一層，但是，國家出于對老年人安全的考慮，針對地下部分不給予補貼，因此，即便驛站同樣享受國家補貼，但大部分成本都需要自負盈虧。該驛站輻射附近的三個社區，三個社區60歲以上的老人有萬人左右，但運營成本太高導致參與的老年人占比并不高，最終無法支撐驛站運營下去。

-04-、養老驛站的出路在哪里？

最新的動態是，2021年12月份，新修訂的《北京市社區養老服務驛站運營扶持辦法》（以下簡稱《辦法》）出臺，《辦法》將于2022年1月1日起實施。

即將實施的《辦法》有幾個亮點：

其一，首次在市級層面明確了驛站服務清單。基本養老服務清單由政府購買服務，老年人不付費；普惠型服務由老年人付費，運營商低償服務；市場服務清單面向所有60周歲以上的老年人，費用由老年人支付。

其二，優化驛站功能定位，聚焦保障基本養老服務對象的基本養老服務需求。只要驛站履行好政府賦予的基本養老服務責任，基本能夠實現可持續運營。

其三，將以往驛站服務流量補貼方式，調整為給予驛站基礎補貼。科學測算提升扶持精準度，城區驛站按照實際簽約的基本養老服務人數，每人每月給予驛站180元基礎補貼。農村驛站實際簽約服務對象少于80人的，每家每月補貼1.4萬元；超過80人，按實際簽約數量給予補貼。基本養老服務對象同驛站簽約后方能享受基本養老服務。

北京市民政局希望通過這些措施，在保障基本養老服務對象基本養老服務需求的同時，拓展改革的細節和深度，通過對養老驛站財政支持方向的調整，讓驛站可以向著更市場化、更可持續的方向優化、調整。

北京市民政局副局長李紅兵介紹，扶持辦法的修訂是在科學測算的基礎上，提升了驛站運營扶持的力度。只要驛站服務好責任片區內的基本養老服務對象，做好雪中送炭的事就能活下去。在此基礎上，如果能結合老年人多樣化需求，開展市場化服務做到錦上添花，驛站就能持續健康發展，就能很好地盈利。

據相關人士介紹，到2025年，北京市將累計建成街鄉鎮養老照料中心280家，社區養老服務驛站不少于1200家，就近滿足老年人居家養老服務需求，讓更多的老年人實現老有所養，老有所依，老有所樂。

北京大學社會學系教授陸杰華認為，即將實施的《辦法》雖然釋放了更多發展空間，鼓勵驛站市場化運作，但仍需要把基礎的做好，再去細分老年人的需求，拓展市場化的、個性化的服務內容，而這是一個漫長的過程，驛站發展仍然在路上。如何逐漸掌握并充分利用資源，更好地響應老年人的居家養老服務訴求，將是驛站運營商下一步要重點發力的方向。

參考資料：

1)李紅武：北京市社區養老服務驛站存在的問題及對策；江蘇經貿職業技術學院學報2021年第4期20-23

2)王冕：淺析北京社區養老服務驛站存在的問題及解決辦法；《海峽科技與產業》2021年第2期21-23

3)陳建領、成海軍、邱維偉：北京市社區養老服務驛站的運營模式、服務特點及發展建議；《中國民政》2021年第12期42-45

4)王慧峰：養老驛站之喜憂；人民政協網2019年06月18日

5)60加研究院：最火養老驛站倒閉背后：養老驛站經營的現實之困

6)法治周末：北京80%養老驛站虧損，社區養老服務如何破局？